自2005年小貸公司試點成立以來，小貸公司在中國獲得迅猛發展。據中國人民銀行的統計，截至2013年9月底，中國已有小貸公司7398家，貸款余額7535億元，實際數字更超出此數，其總量已相當于一家中等規模銀行。

同時，小貸公司這種新型經濟組織正受到政府、金融學術界和民間越來越多的關注。但小貸公司是否屬于金融機構，小貸公司未來將向何處去，這些問題始終與小貸公司的成長發展如影隨形，至今沒有明確結論，這在一定程度上制約了小貸公司的發展。

一、小貸公司設立和監管的法律視角2005年6月中國人民銀行批準在四川、貴州、山西、陜西、內蒙古五省(自治區)開展小貸公司試點，中國特色的小貸公司從此誕生。在上述試點的基礎上，中國銀監會和中國人民銀行于2008年5月4日聯合頒布《關于小額貸款公司試點的指導意見》，對小貸公司的性質、設立、資金來源、資金應用、監管和終止等方面做出了初步規定。到目前為止，《指導意見》仍然是規范小貸公司最高層級的法律。自此，小貸公司的身份得到法律正式認可，這為小貸公司下一步的快速發展掃清了法律障礙。

根據《指導意見》的規定，省級政府獲得了小貸公司的準入審批及主要監管權。事后看來，省級政府監管在客觀上造就了今日中國小貸公司特殊的發展現狀，即“監管地方化、創新區域化、發展不平衡化”。

2008年以來，全國絕大多數省份結合本地實際情況，在《指導意見》的框架內，陸續制定了開展小貸公司試點工作的實施意見和管理辦法。

后來的實踐表明，主要由地方政府負責監管小貸公司的模式是合理的，對小貸公司的發展也產生了良好效果。

小貸公司批準設立后，隨著其業務的展開，其經營管理的重點集中在如下幾個關鍵方面：能否通過股東借款、定向私募、同業拆借、委托借款等再融資方式獲得后續資金?能否跨區域設立分支機構?能否將分散的股權相對集中在主要的發起人股東名下?這些經營管理問題的解決，涉及到對《指導意見》的突破，成為擺在各省金融辦面前的監管難題，也考驗著各省金融辦的監管智慧。

我們欣喜地看到，部分省份通過制定規范性文件放寬了對小貸公司的監管，鼓勵了小貸公司多方面的業務創新，如浙江省發布《浙江省小貸公司向主要法人股東定向借款操作細則》《浙江省小貸公司同業調劑拆借資金操作細則》《浙江省小貸公司設立異地分支機構操作細則》《浙江股權交易中心小貸公司定向債業務規則》及廣州市發布《廣州小額再貸款公司業務試行辦法》，鼓勵小貸公司多方面再融資;重慶市發布《重慶市小貸公司委托貸款管理暫行辦法》，放開了小額貸款的委托貸款業務等。總之，從實踐效果看，那些勇于突破《指導意見》進行創新監管的省份，其小貸公司發展狀況明顯優于“循規蹈矩”的省份。

市場經濟就是法制經濟，就是契約經濟，市場經濟的基本原則本是“法無規定即自由”，但由于小貸公司所經營業務的特殊性，它需要在政府一定范圍的監管下開展活動。上述各類政策性文件，屬于地方政府部門發布的規范性文件，雖然在學理上它們根本不能被稱為法律，但其在事實上卻成為了規范小貸公司發展的行業性準“法律”。在實踐適用中，正由于有省級監管部門發布的這些非“法”之“法”，小貸公司才因“有法可依”而敢于大膽進行業務創新。

二、小貸公司的金融屬性及法律定位英格蘭銀行認為，金融的本質特征有三點：提供流動性、期限轉換和提高杠桿。能向企業提供流動性、期限配合和提高杠桿等服務，從而在不同程度上替代商業銀行核心功能的機構，在本質上都屬于金融機構。

基于上述觀點，《指導意見》中雖然并未明確規定小貸公司屬于一種金融機構，但小貸公司業務本身具有金融屬性。首先，小貸公司的業務本質就是向貸款需求企業提供貨幣，并通過時間、空間差獲取中間利潤;其次，小貸公司經營的乃是貨幣化了的信用，即小貸公司從貸款發放到貸款回收中間存在時間和空間的間隔，其中依靠的就是借款人的信用，當然其需要借助制度化的契約形式來保障借款人承諾的實現;再次，由于資金在持續流通的金融鏈中才能持續產生價值，因此，小貸公司在經營中就必然要使其資金使用效率最大化，這就決定了小貸公司必然需要不斷地再融資或杠桿融資。

正如中國人民銀行前副行長吳曉靈所說，小貸公司就其經營本質而言屬于“非存款類金融機構”，但其金融機構的定位至今未得到法律明文認可。《指導意見》一方面將小貸公司定位為一般工商企業，但另一方面，在小貸公司設立審批時卻又要求“應向省級政府主管部門提出正式申請，經批準后，到當地工商行政管理部門申請辦理注冊登記手續并領取營業執照”，這相當于給小貸公司設立設置了前置審批程序，與一般工商企業設立程序又存在很大不同。實踐中出現了部分省份金融辦的年檢監管與工商年檢備案難以協調的情形，這些都影響了省級金融辦監管效果的實現。

更為重要的是，如果小貸公司不能在法律上明確定性為金融機構，“名不正，則言不順”，社會各界難免帶著有色眼鏡看小貸公司，小貸公司本身也無法獲得其作為金融機構所應有的待遇及發展的動力，長此以往，必將放緩其目前快速發展的步伐。對小貸公司金融機構的法律定位，將在很大程度上決定省級政府監管政策的走向，并最終影響小貸公司的未來。

金融與法律密不可分。一國金融法律制度，在法律意義上可以視為一種制度化了的市場金融活動的法律契約。因此，小貸公司的金融機構定位必須借助法律來實現。中央政府可以修訂《指導意見》，也可以出臺《小貸公司監督管理條例》，并在其中明確小貸公司的“非存款類金融機構”本質，這樣定能極大程度上再次促進中國小貸公司的繁榮和發展。